Μια κριτική προσέγγιση στο νομοσχέδιο για τον ΄΄ΚΑΛΛΙΚΡΑΤΗ''

Στις αρχές του 2010 δημοσιοποιήθηκε το κείμενο δημόσιας διαβούλευσης,
όπως το αποκάλεσε το Υπουργείο Εσωτερικών Αποκέντρωσης και Ηλεκτρονικής Διαβούλευσης με τον τίτλο ''Αρχές Νομοθετικής Πρωτοβουλίας για την νέα Αρχιτεκτονική της Αυτοδιοίκησης και της
Αποκεντρωμένης Διοίκησης''.
Από τότε το κείμενο ουσιαστικά έχει 'ξεχαστεί' και σ'αυτό βέβαια βοήθησε και η πολιτική και οικονομική επικαιρότητα αφού σοβαρότερα
προβλήματα απασχόλησαν την κοινή γνώμη, που συνδέονται με την πορεία της χώρας μεσούσης μιας παγκόσμιας χρηματοπιστωτικής κρίσης που έχειαρχίσει να επηρεάζει για τα καλά, τα νοικοκυριά και τις επιχειρήσεις δηλαδή την πραγματική οικονομία.

Κάποια συζήτηση έχει ξεκινήσει σε επίπεδο ΟΤΑ, αλλά ο προβληματισμός που αναπτύσσεται βασικά εξαντλείται στα γεωγραφικά όρια των νέων ΟΤΑ και όχι για την ουσία των ρυθμίσεων που προβλέπονται με το κατατιθέμενο νομοσχέδιο.

Στη συνέχεια θα γίνει μια προσπάθεια να προσεγγίσουμε τα βασικά σημεία του νομοσχεδίου και να διατυπώσουμε τις βασικές μας ενστάσεις και κριτικές.
Κατ'αρχήν θεωρούμε θετικό ως γεγονός την θεσμοθέτηση περιφερειακής αυτοδιοίκησης, έναν θεσμό που αποτελεί ένα πάγιο και διαχρονικό αίτημα του αυτοδιοικητικού κινήματος. Όμως το ίδιο το νομοσχέδιο καταργεί αυτόματα  το μέτρο αυτό, με την θεσμοθέτηση από το ίδιο νομοσχέδιο της λεγόμενης αποκεντρωμένης διοίκησης, δηλαδή της επτά κεντρικές διοικήσεις, οι οποίες θα αποτελέσουν -εάν καθιερωθούν τελικά- τον νέο 'κορσέ' της κεντρικής διοίκησης απέναντι στην περιφερειακή και τοπική αυτοδιοίκηση.
Να σημειώσουμε ότι υπάρχουν θετικά μέτρα που προβλέπονται μέσα από το νομοσχέδιο, που όμως από μόνα τους δεν μπορούν να υπερκεράσουν σε σημασία και βαρύτητα άλλα σοβαρά θέματα κλειδιά, που χαρακτηρίζουν το νομοσχέδιο, όπως ο τρόπος εκλογής των οργάνων της αυτοδιοίκησης, η πρόβλεψη για τις κεντρικές περιφερειακές διοικήσεις του Κράτους, οι πόροι και οι αρμοδιότητες  και μια σειρά άλλα θέματα που θα τονίσουμε στην συνέχεια.

Αναλυτικά τα σημεία της κριτικής μας τοποθέτησης είναι :

1.      Για τον χαρακτήρα και την ουσία της διαβούλευσης

Εκτιμούμε ότι δεν αρκεί μια απλή συζήτηση επί του νομοσχεδίου. Απαιτείται μια ολοκληρωμένη αποτίμηση της προηγούμενης μεταρρύθμισης με τον ονομασία 'ΚΑΠΟΔΙΣΤΡΙΑΣ'. Υπάρχουν σοβαρές ενστάσεις πολλών ανθρώπων της αυτοδιοίκησης για τη μεταρρύθμιση αυτή και ειδικότερα για τον τρόπο που υλοποιήθηκε. Οι προηγούμενες ενοποιήσεις έγιναν με έναν τεχνικό τρόπο χωρίς ταυτόχρονα να παρθούν μέτρα για ενίσχυση των νέων ΟΤΑ, κυρίως με πόρους αλλά και με αρμοδιότητες. Η πελατειακή δομή του Κράτους μεταφέρθηκε στους νέους ΟΤΑ χωρίς να υπάρξουν θεσμικά μέτρα για την διασφάλιση της διαφάνειας και της δημοκρατικής λειτουργίας. Οι παλιές κοινότητες που ενσωματώθηκαν στους νέους ΟΤΑ 'μαράθηκαν' και χάθηκε σε μεγάλο βαθμό η άμεση σχέση και επαφή των πολιτών με την αυτοδιοίκηση και τα νέα τοπικά συμβούλια χωρίς ουσιαστικές αρμοδιότητες και πόρους δεν μπόρεσαν να παίξουν κάποιο ιδιαίτερο ρόλο, με αποτέλεσμα να υποβαθμιστούν και να απαξιωθούν στα μάτια των δημοτών. Η ανυπαρξία θεσμών άμεσης δημοκρατίας και ελέγχου μετέτρεψε τους νέους ΟΤΑ σε χώρους οικονομικής διαπλοκής με μικρά και μεγάλα συμφέροντα. Για να μπορέσουμε λοιπόν να συζητήσουμε με σωστό και ολοκληρωμένο τρόπο το νέο νομοσχέδιο επιβάλλεται και μια συνολική αποτίμηση της προηγούμενης μεταρρύθμισης σε κάθε κοινωνική συγκρότηση, σε κάθε ΟΤΑ, σε κάθε νομό, σε κάθε περιφέρεια.
Ένα δεύτερο σημείο αφορά τον τρόπο της διαβούλευσης. Η διαβούλευση δεν πρέπει να περιορισθεί μόνο σε επίπεδο κάποιων δημοτικών συμβουλίων ή στις συνεδριάσεις των οργάνων της αυτοδιοίκησης. Χρειάζεται να ανοιχτεί μια μεγάλη συζήτηση μέσα από συνελεύσεις πολιτών σε κάθε επίπεδο ενότητας της κοινωνίας (χωριό, γειτονιά, δήμο, νομό περιφέρεια) αλλά και γενικότερα στην κοινωνία. Μέσα από αυτή την ανοικτή και δημοκρατική διαδικασία το πολιτικό σύστημα να μπορέσει να αφουγκραστεί την κοινωνία και τις ανησυχίες των πολιτών. Και η κοινωνία των πολιτών μέσα από τις ανοικτές διαδικασίες διαβούλευσης που θα πρέπει να διοργανωθούν  σε κάθε επίπεδο της κοινωνίας, να οργανώσει την δική της παρέμβαση στο συζητούμενο νομοσχέδιο.

2.      Για τις γενικόλογες διακηρύξεις και διαπιστώσεις του νομοσχεδίου

Το κείμενο έχει σε πολλά σημεία του γενικές διαπιστώσεις και διακηρύξεις, οι οποίες ως τέτοιες είναι θετικές, χωρίς όμως πρακτικό αντίκρισμα αφού δεν συνοδεύονται με αντίστοιχα θεσμικά και πρακτικά μέτρα για τον τρόπο που θα υλοποιηθούν. Επίσης σε πολλά σημεία υπάρχουν ασάφειες και δημιουργούν συγχύσεις. Ειδικότερα σημειώνουμε την ασάφεια που διακατέχει το κείμενο του νομοσχεδίου στο θέμα των αρμοδιοτήτων και των οικονομικών πόρων των νέων ΟΤΑ και της
περιφερειακής αυτοδιοίκησης.

3.      Για το σύστημα εκλογής των οργάνων της αυτοδιοίκησης

Το νομοσχέδιο καταργεί μεν το 42%, αλλά επαναφέρει το παλιό σύστημα του 50% +1 για την εκλογή των δημάρχων και περιφερειαρχών, των δημοτικών και περιφερειακών αυτοδιοικήσεων. Η κατανομή των εδρών προβλέπεται να γίνεται με τον ίδιο τρόπο που γίνεται σήμερα, δηλαδή τα 3/5 των εδρών να δίνεται στον επιτυχόντα συνδυασμό και τα 2/5 στους επιλαχόντες. Δηλαδή συνεχίζεται ο αντιδημοκρατικός τρόπος εκλογής των οργάνων της αυτοδιοίκησης και του ασφυκτικού τρόπου ελέγχου της αυτοδιοίκησης από την πλειοψηφία του πρώτου συνδυασμού. Ενώ το νομοσχέδιο σημειώνει σε αρκετά σημεία παρενέργειες, φαινόμενα αλαζονείας και διαπλοκής στην αυτοδιοίκηση, αποτέλεσμα και του σημερινού τρόπου που συγκροτείται και λειτουργεί αυτοδιοίκηση σήμερα, το ίδιο νομοσχέδιο ευνοεί ουσιαστικά την συνέχιση της ίδιας κατάστασης. Ο ασφυκτικός έλεγχος των αυτοδιοικητικών οργάνων από την πλειοψηφία, θα συνεχισθεί και μάλιστα σε ορισμένα όργανα όπως η εκτελεστική επιτροπή στους Δήμους και στην περιφέρεια δεν προβλέπεται καμιά συμμετοχή από την πλευρά της μειοψηφίας. Η καθιέρωση της απλής
αναλογικής στην εκλογή των δημοτικών και περιφερειακών συμβουλίων αποτελεί την μοναδική επιλογή, αν θέλουμε οι δήμοι και οι περιφέρειες να αποτελέσουν πραγματικά όργανα αυτοδιοίκησης και όχι όργανα διαχείρισης και εξυπηρέτησης των διαφόρων συμφερόντων. Αν θέλουμε τα
νέα όργανα της αυτοδιοίκησης να μην εκφυλιστούν σε εντεταλμένα όργανα ποικίλων ισχυρών συμφερόντων, θα χρειαστεί να διασφαλιστεί η εκπροσώπηση με αναλογικό τρόπο της πραγματικής θέλησης των πολιτών στα νέα Δημοτικά και Περιφερειακά Συμβούλια. Η εκλογή των δημάρχων και των περιφερειαρχών να γίνεται με απευθείας εκλογή από το σώμα των δημοτών με απόλυτη πλειοψηφία (50%+1). Χρειάζεται να προβληματισθούμε περαιτέρω για την έννοια του νέου δημοτικού και περιφερειακού συμβούλου, αφού οι σύμβουλοι όπως προβλέπεται από το νομοσχέδιο, ουσιαστικά θα εκλέγονται από τα επιμέρους εκλογικά σώματα των παλιών εκλογικών περιφερειών και όχι από το σύνολο των δημοτών που ανήκουν σε ένα νέο δήμο ή μια περιφέρεια. Ταυτόχρονα θα χρειαστεί να υπάρξουν μέτρα ώστε να διασφαλίζεται και η εκπροσώπηση όλων των επί μέρους περιοχών στα όργανα της αυτοδιοίκησης είτε αφορούν το νέο Δήμο ή την νέα περιφέρεια.

4.      Για την δημιουργία των νέων επτά (;) γενικών διοικήσεων

Στο Γ' μέρος του νομοσχεδίου και σε δύο μόνο σελίδες εξαντλείται ένα τόσο σοβαρό θέμα όπως είναι η δημιουργία αυτών των νέων γενικών διοικήσεων, οι οποίες δημιουργούνται στο όνομα μιας αποκεντρωμένης κρατικής διοίκησης, όπως χαρακτηριστικά αναφέρει το νομοσχέδιο. Δεν υπάρχει καμιά επιχειρηματολογία για την αναγκαιότητα και τους σκοπούς που θα εξυπηρετήσουν αυτές οι γενικές διοικήσεις, πέρα από την αναγκαιότητα συνάρθρωσης της αυτοδιοίκησης με την κρατική
αποκεντρωμένη Διοίκηση και μια αναφορά στο άρθρο 101 του Συντάγματος όπου αναφέρεται ότι η διοίκηση του κράτους οργανώνεται σύμφωνα με το αποκεντρωτικό σύστημα.
Θεωρούμε ότι η δημιουργία αυτών των γενικών διοικήσεων δημιουργεί τις προϋποθέσεις μιας νέας βαθμίδας της κρατικής γραφειοκρατίας, τελείως άχρηστη σε ένα μικρό Κράτος όπως είναι η Ελλάδα. Η δημιουργία αυτών των γενικών διοικήσεων θα αποτελέσει ένα νέο επίπεδο απομάκρυνσης των
πολιτών και της αυτοδιοίκησης από τα Υπουργεία και την κεντρική Κυβέρνηση. Θα δημιουργήσει ένα νέο επίπεδο γραφειοκρατίας και κατασπατάλησης οικονομικών πόρων. Η αναφορά στο άρθρο 101 του Συντάγματος θεωρούμε ότι είναι τουλάχιστον ατυχής και το μόνο που εξυπηρετεί είναι να δημιουργήσει θεσμικά επιχειρήματα για την επιβολή των νέων επτά γενικών διοικήσεων. Θεωρούμε ότι η ουσία του συγκεκριμένου άρθρου του Συντάγματος ενισχύει μια αποκεντρωμένη αντίληψη για το Κράτος γενικά, ουσιαστικά δηλαδή τονίζει την αναγκαιότητα της περιφερειακής αυτοδιοίκησης, γιατί και η αυτοδιοίκηση σε τελευταία ανάλυση ένας θεσμός του Κράτους είναι και όχι κάτι
ανεξάρτητα απ' αυτό.
Θεωρούμε ότι όλες οι υπηρεσίες της σημερινής περιφέρειας και της σημερινής νομαρχιακής αυτοδιοίκησης θα πρέπει να περάσουν στις αρμοδιότητες της νέας περιφερειακής αυτοδιοίκησης, εκτός από εκείνες που αυστηρά θα παραμείνουν στην ευθύνη της κεντρικής διοίκησης (π.χ. Άμυνα).
Οι νέες Δημοτικές και Περιφερειακές αυτοδιοικήσεις δεν χρειάζονται έναν άλλον ενδιάμεσο γραφειοκρατικό μηχανισμό ανάμεσα σ' αυτές τα Υπουργεία και την Κυβέρνηση, ο οποίος το μοναδικό έργο που μπορεί να επιτελέσει είναι να αποτελέσει το 'μακρύ' χέρι της κεντρικής εξουσίας
και να προσπαθήσει να ελέγξει την αυτοδιοίκηση.

5.      Για τα θέματα των αρμοδιοτήτων και των οικονομικών πόρων της
αυτοδιοίκησης

Τα θέματα αυτά θα πρέπει να αποσαφηνιστούν στην λεπτομέρειά τους και με θεσμικούς τρόπους, γιατί η προηγούμενη αρνητική εμπειρία του ''ΚΑΠΟΔΙΣΤΡΙΑ'' μας έδειξε ότι σε πολλές περιπτώσεις η αποκέντρωση και η αυτοδιοίκηση έμειναν κενά γράμματα. Οι αρμοδιότητες της

αυτοδιοίκησης που θα πρέπει να ξεκαθαριστούν και να μην δημιουργούνται συγχύσεις και διάφορες ερμηνείες από άλλες διατάξεις, να συνοδευτεί και με μέτρα πραγματικής οικονομικής αυτοδυναμίας. Η οικονομική αυτοτέλεια της αυτοδιοίκησης πρέπει να διασφαλιστεί με αδιαμφισβήτητο θεσμικό τρόπο και να μην παραμείνει ο μέχρι σήμερα φτωχός συγγενής και επαίτης προς την κεντρική εξουσία. Ιδιαίτερα θέματα που απασχολούν τις τοπικές κοινωνίες, όπως αυτά της χωροταξίας, της ποιότητας ζωής και του περιβάλλοντος χρειάζεται να έχουν οι τοπικές κοινωνίες και οι αυτοδιοικήσεις, αυξημένες αρμοδιότητες, μέσα και πόρους για να

μπορέσουν να επιτελέσουν το έργο τους.

6.      Θέματα άμεσης δημοκρατίας, ελέγχου της αυτοδιοίκησης από τους
πολίτες και ουσιαστικής συμμετοχής τους

Στο νομοσχέδιο αναφέρονται σε πολλά σημεία η ουσιαστική συμμετοχή των πολιτών. Αυτό όμως για να γίνει πράξη χρειάζεται να θεσμοθετηθούν μέτρα διασφάλισης της συμμετοχής των πολιτών στα δρώμενα της αυτοδιοίκησης. Ο ουσιαστικός κοινωνικός έλεγχος και η διαφάνεια των δραστηριοτήτων της αυτοδιοίκησης χρειάζεται επίσης να διασφαλιστεί με συγκεκριμένα μέτρα, όπου οι πολίτες θα μπορούν να κρίνουν και ενδιάμεσα τις αυτοδιοικήσεις τους, να μπορούν να αξιολογούν τις υπηρεσίες και τους υπαλλήλους της αυτοδιοίκησης  και να μπορούν να παρεμβαίνουν στην διαμόρφωση των προγραμμάτων με τις δράσεις και τα έργα της αυτοδιοίκησης. (π.χ. δημοψηφίσματα, συνελεύσεις, δημοσιεύσεις των προκηρύξεων και των συμβάσεων κ.ά.)

Η συγκρότηση της τοπικής και περιφερειακής αυτοδιοίκησης δεν είναι ένα θέμα ούτε τεχνικό ούτε γεωγραφικό. Είναι ένα κατ' εξοχήν θέμα πολιτικό και ως τέτοιο χρειάζεται να αντιμετωπισθεί από όλους μας και κυρίως από την αυτοδιοίκηση και την κεντρική εξουσία. Καμιά αρχιτεκτονική δομή από μόνη της δεν μπορεί να αντιμετωπίσει τα σύγχρονα προβλήματα των κοινωνιών, να αναβαθμίσει την δημοκρατία και να διασφαλίσει την κοινωνική πρόοδο.

Κώστας Χαϊνάς
Χαλκίδα 20-2-2010